森罗荡荡

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龙在宇

“两项改革”是一篇前后相续的大文章,“前半篇”重在调整减量,形成物理变化;“后半篇”重在提质增效,催生化学反应。

沿着蜀源大道前行进入天桂路,便可抵达新晋打卡热点——彭州市桂花镇的众多民宿。镇上民宿十分红火,大多要提前预订。一家民宿经营者介绍,当地旅游业能快速发展,与前年的村镇合并关系很大。

让桂花镇旅游业者收获了红利的村镇合并,实则是一场影响深远的改革。2019年初,四川省启动全省乡镇行政区划和村级建制调整改革(以下简称“两项改革”)。

尴尬的全国第一

在改革之前,四川有一个保持了多年的纪录:4610个乡镇(街道)数量,位居全国第一。然而,这个第一却让人高兴不起来。因为乡镇(街道)数量众多,四川乡镇平均人口和面积分别为全国平均水平的51.7%、44.2%,不同乡镇的经济实力也存在不小差距,乡镇整体呈现“数量多、规模小、分布密、实力弱”的特征。尤其近年来,农村人口“空心化”、产业“空壳化”、“三留守”现象突出。

对此,四川省委书记彭清华有过深刻分析——行政区划是一种独特的空间资源、行政资源、组织资源和政策资源,在国家治理体系和治理能力现代化建设中具有框架性、基础性作用。长期以来,四川镇村数量过多,束缚了乡村发展手脚。

四川省相关部门经过广泛深入的调研,分析归纳出原有管理架构不适应现代化治理的几种表现:一是稀释了公共资源,四川是全国乡镇一级财政投入总量最高的省份之一,但平均到每个乡镇则是全国最低;二是增加了运行成本,乡镇工作人员工资和行政运行经费较高,但人均服务人口数量远低于全国平均水平;三是降低了服务效能,由于乡镇数量多,人员编制有限,乡镇干部往往身兼数职,难以实现专业化、精细化、高效化。

改革势在必行。四川省委改革办专职副主任宋光辉介绍,四川过去乡镇和建制村数量多、规模小、分布密、实力弱,这一历史形成问题严重制约发展,只有改革才是破解难题的关键一招。为此,四川省委将“两项改革”纳入全面深化改革“总盘子”系统研究,做好这篇改革大文章。

改革至今,四川全省乡镇(街道)从4610个减至3101个,减幅达32.7%;建制村从45447个减至26369个,减幅达41.98%,社区及村民小组也进行了相应调整。

“前半篇”重在调整减量,“后半篇”重在提质增效

天府之国的改革步伐,赢得了国家层面的认可。在中国改革2020年度案例征集活动中,四川省推进乡镇行政区划和村级建制调整改革,获评唯一省级特别案例。

尤为值得一提的是,“两项改革”不仅做减法,更是做加法,是在“减量提质”,减少的是乡镇数量,提升的却是治理绩效。据统计,“两项改革”后,四川乡镇平均面积由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅达47.8%,平均户籍人口由1.8万人增加至2.93万人、增幅达62.7%;建制村平均面积从10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅达71%,平均常住人口由877人增加至1512人、增幅达72.4%。

对于改革后“减量提质”的变化,基层干部有切身體会。巴中市巴州区一名镇党委书记说:“以前选村干部很伤脑筋,因为收入太低没人愿意干,有能力的、年轻力壮的宁愿出去打工。现在村干部月工资从1730元涨到3140元,还有机会被选拔到乡镇当干部,平台更大了,这个岗位吸引力大大提高。”

据介绍,“两项改革”后,四川各乡镇行政和事业编制干部平均从37.6名增加到59.9名,村党组织书记平均年龄下降3.9岁。镇村干部人少事多、老龄化、文化水平偏低等长期存在的问题得以化解,在没有增加财政总支出的情况下,干部待遇得到较大幅度提高。

经过两年探索实践,四川全省乡镇和建制村数量大“瘦身”,改革“前半篇”任务基本完成。对此,彭清华在刊发于中央政策研究室《学习与研究》杂志上的署名文章《激活四川乡村治理“一池春水”》中,也明确指出,“两项改革”是一篇前后相续的大文章,“前半篇”重在调整减量,形成物理变化;“后半篇”重在提质增效,催生化学反应。目前“前半篇”完成较好,但如果“后半篇”跟不上,改革就不算真正到位。

今年3月,四川省委办公厅、省政府办公厅印发《关于做好乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章的实施方案》,提出到今年底初步实现调适城乡格局、调顺管理体制、调优产业布局、调强服务治理的目标;到2025年,实现乡镇(街道)、村(社区)运行机制更加高效顺畅,公共服务水平和基层治理能力显著提升,产业布局更加优化,新型城镇化体系更加完善,县域综合实力和整体竞争力明显增强。

从物理变化到化学反应

在四川,有一项关于改革的共识。镇村数量做“减法”不是目的,扎实推进“后半篇”工作,做好把改革成果转化为发展红利和治理实效的“乘法”才是目标所在。“后半篇文章”做得怎样?乡镇的发展变化最有发言权。

作为全省两项改革“后半篇文章”唯一的综合试点市,绵阳为破解“资源配置”难题,动了不少脑筋。为合理配置执法资源,游仙区整合城市管理领域140项执法权限,实现了执法主体、执法权责、执法力量的“三统一”,执法程序基本实现“一趟清”。

巴中市各乡镇在盘活、处置镇村资源方面同样做出大量探索。对距离乡镇较近的合并村闲置房屋资产,通过协调处理,调剂给新成立的社区、村委会作为办公用房;对地理条件好、交通便利的村级闲置资产,用于发展乡村旅游、特色农业产业等;部分村合并后,对闲置资产相对边远、处置难度大的房屋,改作便民服务代办点、养老院、日间照料中心等。“比如光雾山镇并入桃源村的原谯家河村,部分闲置村活动室出租给了旅游公司,通过收取租金实现了公有资产使用最优化和村集体经济增收。”该市民政局相关负责人介绍。

镇村合并后所辖面积变大,如何保证群众办事的便利性?在平昌县近郊的江口街道临江社区,这里不仅设置了便民服务代办点,还针对出行不方便的居民,组织了红色轻骑代办队,提供上门服务。

基层治理是一盘大棋局,“两项改革”一落子,整盘棋就活了。如今,巴蜀大地上处处涌动着改革的热潮,乡村治理开出新花朵朵。彭清华说,进展比预想的顺、效果比预期的好,关键是改革目标明确、方法对头、政策配套,做到了按群众意愿和客观规律办事。